本文梳理了當(dāng)下招標(biāo)投標(biāo)立法和實(shí)踐中仍未解決和存在的爭(zhēng)議問(wèn)題，按照統(tǒng)一開放、差別化管理、融合協(xié)調(diào)和問(wèn)題導(dǎo)向的思路，將法律分析與實(shí)踐考量相結(jié)合，提出政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)應(yīng)納入招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范、重新定義“招標(biāo)投標(biāo)”、縮小強(qiáng)制招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目范圍、減少對(duì)非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的限制性規(guī)定、重新界定“招標(biāo)人”和“投標(biāo)人”、明確招標(biāo)采購(gòu)合同生效時(shí)間及規(guī)避招標(biāo)的合同效力、擴(kuò)大串通投標(biāo)罪的行為主體、取消招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定、完善招標(biāo)行政監(jiān)督制度、誠(chéng)信機(jī)制、招投標(biāo)操作程序以及轉(zhuǎn)包、非法分包及掛靠等非法行為的認(rèn)定辦法等修法建議，以期促進(jìn)《招標(biāo)投標(biāo)法》與相關(guān)立法銜接，與招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐同步，為招標(biāo)實(shí)務(wù)中的突出問(wèn)題提供法律解決方案。
《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施近20年來(lái)，對(duì)規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、推動(dòng)社會(huì)資源合理配置、促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)起到了很大作用。但是，隨著實(shí)踐的深入，串標(biāo)圍標(biāo)、虛假投標(biāo)等亂象也相伴而生，亟待通過(guò)立法予以治理；一些招標(biāo)采購(gòu)創(chuàng)新實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)做法，也需要通過(guò)立法予以確認(rèn)。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的新需求、新變化，筆者認(rèn)為應(yīng)抓緊修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》，進(jìn)一步完善公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。
一、堅(jiān)持統(tǒng)一、開放，協(xié)調(diào)好《招標(biāo)投標(biāo)法》與其他相關(guān)法律的關(guān)系，重新定義“招標(biāo)投標(biāo)”
《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)是一部全面規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的基本法律，應(yīng)覆蓋政府采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)在內(nèi)的采購(gòu)活動(dòng)以及出售標(biāo)的等行為，甚至還應(yīng)涵蓋以招標(biāo)方式做出行政許可決定的行政行為。
（一）協(xié)調(diào)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》管轄范圍，將招標(biāo)活動(dòng)統(tǒng)一納入《招標(biāo)投標(biāo)法》體系管轄
與西方國(guó)家的政府采購(gòu)法或公共采購(gòu)法一樣，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》也是規(guī)范公共采購(gòu)及其招標(biāo)投標(biāo)行為的基本法。但是，《政府采購(gòu)法》及其配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章又自立門戶規(guī)定了一系列政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)法律規(guī)范。從長(zhǎng)期實(shí)踐來(lái)看，兩法并存給我國(guó)的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)的操作帶來(lái)了很多問(wèn)題，如法律的適用問(wèn)題、監(jiān)督部門的分工問(wèn)題等。如前所述，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，都要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，當(dāng)然也包括政府采購(gòu)工程的招標(biāo)。這樣，《政府采購(gòu)法》第四條的規(guī)定就沒(méi)有實(shí)際意義了。問(wèn)題是，如果《政府采購(gòu)法》第四條僅僅是為了重復(fù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)同時(shí)列明政府采購(gòu)貨物、服務(wù)也要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。但《政府采購(gòu)法》第四條只規(guī)定政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，無(wú)疑會(huì)讓人理解為貨物和服務(wù)的政府采購(gòu)不應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，這樣，又與《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條的規(guī)定相沖突。綜上，由于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的范圍是公共采購(gòu)及其招標(biāo)投標(biāo)行為，《政府采購(gòu)法》調(diào)整的范圍是傳統(tǒng)政府采購(gòu)，因此，兩法都是共同調(diào)整公共采購(gòu)和傳統(tǒng)政府采購(gòu)的基本法，不存在誰(shuí)高誰(shuí)低、母法與子法的關(guān)系。但鑒于《招標(biāo)投標(biāo)法》已對(duì)公共采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)程序規(guī)則做了詳細(xì)的規(guī)定，并適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的一切招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，《政府采購(gòu)法》就不應(yīng)就政府采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)程序另外做出不同的規(guī)定，應(yīng)納入《招標(biāo)投標(biāo)法》的統(tǒng)一規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。至于政府采購(gòu)項(xiàng)目的行政審批、項(xiàng)目范圍、各類采購(gòu)方式（含招標(biāo)）適用項(xiàng)目范圍、各類非招標(biāo)方式采購(gòu)程序等內(nèi)容，可以由《政府采購(gòu)法》規(guī)范和調(diào)整。
（二）重新定義“招標(biāo)投標(biāo)”概念，擴(kuò)大其適用范圍
1.應(yīng)將以招標(biāo)方式作為出售標(biāo)的的情形納入規(guī)范范圍。現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法體系的法條表述，大多把招標(biāo)默認(rèn)為一種采購(gòu)方式，而尚未考慮到招標(biāo)可以作為一種出售標(biāo)的的情形，故在商業(yè)用房招租、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等出售標(biāo)的的情況下，該法及其實(shí)施條例和配套的部門規(guī)章的諸多規(guī)定無(wú)法直接適用，使這些招標(biāo)投標(biāo)行為或多或少游離于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范之外。如囿于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中關(guān)于“不得設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)”的規(guī)定，對(duì)于以招標(biāo)方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)等項(xiàng)目，要求不得設(shè)置最低投標(biāo)限價(jià)但可設(shè)置最高投標(biāo)限價(jià)，給實(shí)操帶來(lái)諸多困惑，且容易引發(fā)理解和適用混亂。因此，建議修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》時(shí)，對(duì)“招標(biāo)投標(biāo)”重新進(jìn)行定義，增加適用范圍，涵蓋出售標(biāo)的的行為。
2.將其他類型的招標(biāo)活動(dòng)納入《招標(biāo)投標(biāo)法》體系予以規(guī)范?，F(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》從其內(nèi)容來(lái)看，大多法律規(guī)范是針對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)特點(diǎn)（特別是施工招標(biāo)的特點(diǎn)）而設(shè)，因此，從該法及其配套法律規(guī)范的行文特點(diǎn)來(lái)看，有相當(dāng)一部分法條，確實(shí)存在著對(duì)非工程類項(xiàng)目，特別是非工程類的貨物、服務(wù)的特點(diǎn)適用性不強(qiáng)的實(shí)情，因而諸如土地使用權(quán)出讓、特許經(jīng)營(yíng)等其他類型的項(xiàng)目，大多另有法律政策文件做出不同規(guī)定，影響了立法的統(tǒng)一性、規(guī)范性，建議應(yīng)通過(guò)修訂法律來(lái)彌補(bǔ)這一不足，將土地使用權(quán)出讓、特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)貨物服務(wù)招標(biāo)、科技項(xiàng)目招標(biāo)、藥品采購(gòu)等其他類型項(xiàng)目的招標(biāo)活動(dòng)統(tǒng)一到《招標(biāo)投標(biāo)法》體系下，賦予同等地位，予以一體規(guī)定，對(duì)該法規(guī)定的流程進(jìn)行優(yōu)化、細(xì)化和完善，增強(qiáng)該法的適應(yīng)性，以促進(jìn)我國(guó)法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
3.應(yīng)涵蓋以招標(biāo)方式做出的行政許可行為。《行政許可法》第五十三條規(guī)定，“實(shí)施本法第十二條第二項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！痹摲ǖ谑l規(guī)定，“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可……（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)……”因此，屬于有數(shù)量限制、排他性，且取得者需要付出對(duì)價(jià)的行政許可，可通過(guò)招標(biāo)方式做出行政許可決定，這樣有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)做出決定程序的規(guī)范性、透明度，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，防范暗箱操作、權(quán)力尋租，促進(jìn)資源配置的效益。因此，這些招標(biāo)屬于行政行為，因其基本程序遵照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，故也應(yīng)納入《招標(biāo)投標(biāo)法》予以規(guī)范。
二、堅(jiān)持差別化管理，針對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目及非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目做出寬嚴(yán)不同的規(guī)定，充分尊重非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)人的自主權(quán)
現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)法體系區(qū)分自愿招標(biāo)項(xiàng)目、強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目和國(guó)有資金投資的強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，對(duì)此實(shí)行差別化管理，對(duì)不同的項(xiàng)目實(shí)行寬嚴(yán)不一的法律規(guī)范，但在法條中的表述上卻有一些不統(tǒng)一。建議《招標(biāo)投標(biāo)法》參考其他程序法的立法技術(shù)，設(shè)置簡(jiǎn)易程序、普通程序（或稱一般程序）兩種不同流程，對(duì)上述三類項(xiàng)目分類做出規(guī)定。
（一）縮小依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍
《招標(biāo)投標(biāo)法》第一條規(guī)定了五項(xiàng)立法目的，但最本質(zhì)的目的是為了提高項(xiàng)目資金的使用效益。因此，對(duì)于使用民營(yíng)資本進(jìn)行建設(shè)的大型工程建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，其投資風(fēng)險(xiǎn)和資金的使用效益均由民營(yíng)資本自己負(fù)責(zé)，政府無(wú)須在程序立法方面進(jìn)行干預(yù)。目前這一認(rèn)識(shí)已在業(yè)界基本形成共識(shí)，故建議將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的范圍調(diào)整為“使用國(guó)有資金或國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目”。
（二）減少對(duì)非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的限制性規(guī)定
現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目和非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目設(shè)置了不同的適用法條。針對(duì)兩類不同的項(xiàng)目，相關(guān)法條在其適用情形的表述上，總體上比較清晰，但依然有部分法條表述存有爭(zhēng)議，給招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐帶來(lái)困惑。舉兩個(gè)例子：
一是《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條和第十八條第二款。第六條規(guī)定，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門的限制?！备鶕?jù)本條規(guī)定，非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目可以設(shè)置地區(qū)和部門限制。第十八條第二款規(guī)定，“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇?！庇捎谠摋l款沒(méi)有注明適用前提，從一般意義上理解，應(yīng)適用于所有招標(biāo)項(xiàng)目。因此，若按第十八條的規(guī)定，對(duì)地區(qū)和部門限制屬于“不合理?xiàng)l件”，屬歧視性待遇。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十二條第五款規(guī)定“限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、原產(chǎn)地或者供應(yīng)商”屬違法行為，也未區(qū)分強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目還是非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目。因此，在招標(biāo)實(shí)踐中，就自愿招標(biāo)項(xiàng)目是否能夠設(shè)置地區(qū)和部門限制方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條、第十八條及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》之間存在理解和適用方面的困惑。
二是《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條第一款中規(guī)定“投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。”該法條未注明適用情形，依一般意義理解，適用于所有類型的項(xiàng)目，即自愿招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)失敗以后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行二次招標(biāo)。但就自愿招標(biāo)項(xiàng)目而言，是否選擇招標(biāo)方式屬采購(gòu)人自主權(quán)，不應(yīng)因?yàn)檫x擇過(guò)招標(biāo)方式就喪失了該項(xiàng)權(quán)利，要求其在招標(biāo)失敗以后必須進(jìn)行二次招標(biāo)，既不合法理，也不合情理。
如上所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》的一些表述缺陷，主要源于本法既適用于強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，又適用于自愿招標(biāo)項(xiàng)目，法條在表述時(shí)，必須從多個(gè)維度進(jìn)行衡量，有時(shí)難免顧此失彼。法條表述上的缺陷，勢(shì)必給實(shí)踐帶來(lái)諸多困惑。因此，對(duì)于非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，筆者建議立法時(shí)不宜做出過(guò)多的限制性規(guī)定，僅對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目做出一些禁止性或強(qiáng)制性規(guī)范。
在關(guān)于中標(biāo)人的確定方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例也存在著類似缺陷。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定，“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外?！卑催@兩個(gè)“最”的中標(biāo)條件，應(yīng)由排名第一的中標(biāo)候選人中標(biāo)，這一規(guī)定符合招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制的基本原理。該法條未注明適用情形，應(yīng)適用于所有類型的項(xiàng)目。而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定，“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”，該法條限定了第一名中標(biāo)候選人中標(biāo)的項(xiàng)目?jī)H限于國(guó)資控股或者主導(dǎo)的招標(biāo)項(xiàng)目。兩個(gè)法條的適用前提存在著實(shí)質(zhì)上的不統(tǒng)一。有鑒于此，筆者建議對(duì)上述兩個(gè)法條進(jìn)行修訂，使之在適用前提方面保持一致。
引入招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制，無(wú)疑是希冀通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式選擇出最適合承接本項(xiàng)目的合同簽約人。因此，除法律規(guī)定的特殊情形外，選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人原本無(wú)可厚非。但是，基于差別化管理原則，不同項(xiàng)目的招標(biāo)人未依序定標(biāo)，應(yīng)在法律責(zé)任方面有所區(qū)別。筆者建議：按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定的中標(biāo)原則，國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人如未依序定標(biāo)的（法定情形除外），應(yīng)同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任，如其情形特別嚴(yán)重，觸犯刑律的，甚至還應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任；而對(duì)于民營(yíng)資金投資的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目和自愿招標(biāo)項(xiàng)目，由于投資人自行承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)或法律不強(qiáng)制其采取招標(biāo)方式選擇簽約對(duì)象，如招標(biāo)人未依序定標(biāo)的（法定情形除外），只承擔(dān)民事責(zé)任。
或者修改為：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合招標(biāo)文件規(guī)定的中標(biāo)條件；國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一……”以充分體現(xiàn)分類管理原則，并突出國(guó)家對(duì)國(guó)有資金投資的監(jiān)督約束機(jī)制。
三、堅(jiān)持融合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)與相關(guān)法律銜接，為招標(biāo)投標(biāo)爭(zhēng)議問(wèn)題提供完善的法律解決方案
招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是一項(xiàng)民事行為，一種合同簽訂行為，自然受《民法總則》《合同法》等民事立法的制約和規(guī)范，其違法行為也受刑法規(guī)范。由于立法的不銜接，招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在一些問(wèn)題和爭(zhēng)議?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以回應(yīng)，提出解決方案，有利于定紛止?fàn)?，引?dǎo)各方當(dāng)事人規(guī)范招投標(biāo)行為，維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)法律關(guān)系的穩(wěn)定。
（一）對(duì)接《民法總則》，重新界定“招標(biāo)人”和“投標(biāo)人”
《民法通則》將民事主體區(qū)分為法人、其他組織及自然人三類，但《民法總則》將民事主體分為法人、非法人組織、自然人，且法人分類更為細(xì)致?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》對(duì)于“招標(biāo)人”和“投標(biāo)人”等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體也應(yīng)按此重新定義，并應(yīng)允許自然人也可在有限項(xiàng)目范圍內(nèi)投標(biāo)，不使用國(guó)有資金的非依法必須招標(biāo)項(xiàng)目應(yīng)由招標(biāo)人自主決定是否允許自然人（個(gè)體工商戶）投標(biāo)，鼓勵(lì)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”。
如《招標(biāo)投標(biāo)法》第八條中的“招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織”應(yīng)修訂為“招標(biāo)人是依照本法規(guī)定提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者非法人組織”；第二十五條中的“投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人或者其他組織。依法招標(biāo)的科研項(xiàng)目允許個(gè)人參加投標(biāo)的，投標(biāo)的個(gè)人適用本法有關(guān)投標(biāo)人的規(guī)定”應(yīng)修改為“投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人、非法人組織。依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，法律、行政法規(guī)允許自然人參加投標(biāo)的，投標(biāo)的自然人適用本法有關(guān)投標(biāo)人的規(guī)定”。
（二）對(duì)接《合同法》，明確招標(biāo)采購(gòu)合同生效時(shí)間及規(guī)避招標(biāo)的合同效力
《招標(biāo)投標(biāo)法》的理論體系主要是建立在《合同法》上的要約邀請(qǐng)-要約-承諾的理論基礎(chǔ)之上，但也有其特殊性。由于《合同法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》幾乎同時(shí)制訂，兩法之間在一些制度設(shè)計(jì)上存在差異，《合同法》第一百七十二條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)買賣的當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)以及招標(biāo)投標(biāo)程序等，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，也就是主要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》來(lái)解決。鑒于招標(biāo)投標(biāo)是一種特殊的簽訂合同的方式，相對(duì)《合同法》而言，作為特殊法的《招標(biāo)投標(biāo)法》可以對(duì)不同于一般合同簽訂行為的特殊內(nèi)容在該法中作出明確規(guī)定。
1.建議對(duì)中標(biāo)通知書的性質(zhì)及招標(biāo)采購(gòu)合同生效時(shí)間作出規(guī)定?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十五條規(guī)定：“中標(biāo)人確定后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，并同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果通知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。中標(biāo)通知書對(duì)招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，中標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”，但是對(duì)中標(biāo)通知書具有什么樣的法律效力，拒絕簽約應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，并未明確，由此在招投標(biāo)實(shí)踐和司法實(shí)務(wù)中引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。該問(wèn)題的解決取決于中標(biāo)通知書發(fā)出后應(yīng)當(dāng)簽訂的招標(biāo)采購(gòu)合同何時(shí)生效這一問(wèn)題的解決。針對(duì)這一問(wèn)題，目前主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書后，待雙方簽訂書面合同后合同成立，任何一方無(wú)正當(dāng)理由不簽訂書面合同導(dǎo)致合同無(wú)法履行，對(duì)方可以請(qǐng)求承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，招標(biāo)人向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書后，雙方成立合同預(yù)約，對(duì)方當(dāng)事人有權(quán)請(qǐng)求承擔(dān)預(yù)約合同違約責(zé)任或者要求解除預(yù)約合同并主張損害賠償。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為中標(biāo)通知書就是承諾，既然中標(biāo)通知書一經(jīng)發(fā)出即生效，則如無(wú)其他情形，此時(shí)合同成立且生效（需要依法辦理合同登記手續(xù)生效的除外），如果一方當(dāng)事人不履行合同，則需承擔(dān)違約責(zé)任。從實(shí)踐來(lái)看，雙方結(jié)算合同款的依據(jù)一般為簽訂的書面合同，故中標(biāo)通知書并非雙方確定最終權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。從法律規(guī)定來(lái)看，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定雙方需要簽訂書面合同以確定各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故筆者認(rèn)為第一種觀點(diǎn)更為合理。按第二種觀點(diǎn)，中標(biāo)通知書發(fā)出后預(yù)約合同成立，但按照《合同法》規(guī)定，拒絕簽約一方承擔(dān)的違約責(zé)任就是必須簽訂本約合同，有違合同自由原則，而且實(shí)踐中幾無(wú)簽訂正式合同的可能，司法實(shí)務(wù)中也多追究締約過(guò)失責(zé)任，故預(yù)約合同之說(shuō)操作性差。如按第三種說(shuō)法，中標(biāo)通知書一經(jīng)下發(fā)合同成立且生效，則《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條要求雙方簽訂書面合同的條款顯得多余，也不利于固定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，且與《合同法》第三十二條也不完全吻合。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編寫的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法釋義》已經(jīng)明確無(wú)誤地載明：《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六規(guī)定招標(biāo)人和中標(biāo)人在法定期限內(nèi)訂立書面合同也屬于強(qiáng)制性規(guī)定，是以專門法律規(guī)定招標(biāo)人和中標(biāo)人必須訂立合同書，該規(guī)定是與《合同法》第三十二條規(guī)定中“當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的，自雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章時(shí)合同成立”的相關(guān)規(guī)定的精神是一致的，因此招標(biāo)采購(gòu)合同的成立生效時(shí)間應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)人和中標(biāo)人訂立書面合同的時(shí)間。發(fā)出中標(biāo)通知書之后如一方拒絕簽約承擔(dān)的法律責(zé)任屬于締約過(guò)失責(zé)任，這表明了立法部門的態(tài)度，因此有必要在《招標(biāo)投標(biāo)法》中明確將此觀點(diǎn)“入法”，減少爭(zhēng)執(zhí)和誤解。
2.建議明確強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)的合同的效力。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)”，第四十九條進(jìn)一步規(guī)定，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零，或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的行為，將依法追究其法律責(zé)任?！逗贤ā返谖迨l規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》第十四條進(jìn)一步規(guī)定：“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定’，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效：……（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的。”這些立法對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但僅明確屬于強(qiáng)制招標(biāo)的建設(shè)工程施工項(xiàng)目未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的，該施工合同無(wú)效，對(duì)于依法強(qiáng)制招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目的服務(wù)、貨物采購(gòu)等其他招標(biāo)項(xiàng)目以及非工程建設(shè)領(lǐng)域以外的其他強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，如果未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的，其合同是否也無(wú)效，現(xiàn)行法律并沒(méi)有給出明確、直接的答案。《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定依法必須招標(biāo)項(xiàng)目未經(jīng)過(guò)招標(biāo)簽訂的合同無(wú)效，減少實(shí)踐中的爭(zhēng)論。
（三）對(duì)接《刑法》，擴(kuò)大串通投標(biāo)罪的適用主體
《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定了投標(biāo)人之間串通、招標(biāo)人與投標(biāo)人串通兩種串通投標(biāo)罪的主體類型?！缎谭ā返诙俣龡l規(guī)定：“投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人利益，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規(guī)定處罰”，串通投標(biāo)罪的行為主體仍限于招標(biāo)人和投標(biāo)人。但在實(shí)踐中，串通投標(biāo)罪的行為主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出于此。如行政監(jiān)督人員、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員、交易中心工作人員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、銀行工作人員等其他主體參與串通投標(biāo)的情形也時(shí)有發(fā)生，但由于《刑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例僅把串通投標(biāo)罪的行為主體框定在招標(biāo)人、投標(biāo)人兩類，導(dǎo)致其他相關(guān)主體在參與串通投標(biāo)時(shí)，無(wú)法以串通投標(biāo)行為定罪量刑，有的只能以破壞市場(chǎng)秩序等其他名義入罪，有的則難以入罪，一定程度上助長(zhǎng)了圍標(biāo)串標(biāo)等違法犯罪行為。因此，建議在《刑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例中，增加串通投標(biāo)罪的適用主體類型。
四、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新需求，吸納招標(biāo)采購(gòu)創(chuàng)新實(shí)踐，破解實(shí)踐中的突出問(wèn)題
立法需求始于實(shí)踐需要，立法內(nèi)容源于實(shí)踐做法，立法目的落腳于保護(hù)實(shí)踐成果、促進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》也應(yīng)當(dāng)及時(shí)反映近幾年我國(guó)全面深化改革新成果和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)，注重吸收招標(biāo)采購(gòu)管理創(chuàng)新取得的成功經(jīng)驗(yàn)予以“入法”，著力破解招標(biāo)實(shí)踐中新出現(xiàn)的突出問(wèn)題，進(jìn)一步完善立法，這樣的立法才是富有生命力。
（一）完善招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)行政監(jiān)督制度
目前，按照國(guó)務(wù)院現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督職責(zé)分工，商務(wù)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)、住房建設(shè)、財(cái)政、能源等行政主管部門分頭履行招標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督職責(zé)，呈“九龍治水”狀態(tài)，監(jiān)督力量分散、監(jiān)督內(nèi)容有空檔，弱化了監(jiān)督效果，有必要改變現(xiàn)行“九龍治水”的行業(yè)監(jiān)管分工現(xiàn)狀，避免政出多門，形成政令統(tǒng)一、上下貫通、簡(jiǎn)潔高效的招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督體制。故建議在《招標(biāo)投標(biāo)法》中歸并招投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督權(quán)，明確由統(tǒng)一的職能部門行使對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督職責(zé)，形成監(jiān)督“一個(gè)拳頭”，履行對(duì)所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一、全面監(jiān)督的主體責(zé)任。
（二）完善招標(biāo)采購(gòu)市場(chǎng)誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)
誠(chéng)實(shí)信用原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)遵循的主要原則。目前招投標(biāo)領(lǐng)域中“規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)”等違規(guī)違法行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了招標(biāo)投標(biāo)體制的公信力，其根源之一就是誠(chéng)信機(jī)制不健全。為構(gòu)建完善有效的誠(chéng)信體系，2008年國(guó)家發(fā)改委等十部門聯(lián)合印發(fā)《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》，建立招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告制度，對(duì)于健全招標(biāo)投標(biāo)失信懲戒機(jī)制、凈化招投標(biāo)市場(chǎng)、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)市場(chǎng)環(huán)境具有重要意義。近幾年，為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)）要求，國(guó)家在招投標(biāo)誠(chéng)信體系建設(shè)方面也出臺(tái)了一系列制度，如最高人民檢察院、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中全面開展行賄犯罪檔案查詢的通知》，最高人民檢察院等4部門《關(guān)于在工程建設(shè)領(lǐng)域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》，最高人民法院、國(guó)家發(fā)改委等九部門《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的通知》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)方面的基本制度，吸納和完善實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)投標(biāo)保證金、失信聯(lián)合懲戒、行賄違法記錄查詢、“黑名單”等制度作出明確的規(guī)范，以推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范、高效、透明。
（三）完善招投標(biāo)操作程序
《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)是一部程序嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、內(nèi)容完善適用的側(cè)重程序、兼顧實(shí)體的法律，但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是《招標(biāo)投標(biāo)法》的條款過(guò)于原則性，在具體實(shí)踐適用中存在諸多“空白”，比如對(duì)于資格預(yù)審，全文沒(méi)有作出任何規(guī)定，對(duì)于異議也僅僅在該法第六十五條出現(xiàn)一次且極易為人忽視，對(duì)于集中規(guī)模招標(biāo)、框架招標(biāo)等新的招標(biāo)組織形式也沒(méi)有只字片言提及，顯得該法立法體系先天不完善，內(nèi)容有缺項(xiàng)，而且也滯后于招標(biāo)采購(gòu)管理實(shí)踐。鑒于此，建議在《招標(biāo)投標(biāo)法》中增加資格預(yù)審、否決投標(biāo)程序，完善重新招標(biāo)的條件，增加對(duì)開標(biāo)、招標(biāo)文件的內(nèi)容及評(píng)標(biāo)結(jié)果異議前置的內(nèi)容，并吸納實(shí)踐中的集中規(guī)模招標(biāo)、框架招標(biāo)等新的招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)其特殊性予以規(guī)范，以進(jìn)一步完善招標(biāo)投標(biāo)程序，適應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐需要。
（四）完善轉(zhuǎn)包、非法分包及掛靠等非法行為的認(rèn)定辦法
長(zhǎng)期以來(lái)，掛靠經(jīng)營(yíng)、違法轉(zhuǎn)包、非法分包是我國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)長(zhǎng)期并存的三大痼疾?！督ㄖā贰墩袠?biāo)投標(biāo)法》《合同法》等對(duì)這三種行為都作出了禁止性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第四條在立法中首次將這三方面問(wèn)題集中歸納闡述，并明確了法律后果。但對(duì)這三種違法行為的具體情形認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》都沒(méi)有規(guī)定，影響了法律適用和司法認(rèn)定。2014年8月4日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法(試行)》，對(duì)違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為的界定提出了具體方案，規(guī)定了8種違法發(fā)包、7種轉(zhuǎn)包、8種違法分包和8種掛靠情形，對(duì)于規(guī)范建筑工程施工承發(fā)包活動(dòng)，有效遏制違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序和建設(shè)工程主要參與方的合法權(quán)益具有重要意義，但是該辦法僅適用于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，對(duì)于其他招標(biāo)項(xiàng)目不適用，而且該辦法僅屬于規(guī)范性文件，法律位階較低。故建議借鑒《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定“串通投標(biāo)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的做法，并吸納前述辦法的成熟條款在《招標(biāo)投標(biāo)法》或其實(shí)施條例中對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包等違法行為的認(rèn)定作出具體規(guī)定，增強(qiáng)立法的操作性、科學(xué)性。
(作者單位: 張志軍,上海百通項(xiàng)目管理咨詢有限公司; 白如銀,國(guó)網(wǎng)寧夏電力公司)
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》