【摘要】PPP模式自在我國(guó)落地生根以來(lái)，已經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展歷練，期間屢有反復(fù)。近三年，PPP發(fā)展駛?cè)肓丝燔?chē)道，2014全面推廣，2015、2016年拓展，進(jìn)入2017年，國(guó)務(wù)院、各級(jí)地方政府、各大部委以及社會(huì)各專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP的引領(lǐng)、詮釋與實(shí)踐探索愈發(fā)激烈?！额A(yù)算法》政策系列，《政府采購(gòu)法》政策系列，《政府和社會(huì)資本合作指導(dǎo)意見(jiàn)》政策系列，特色小鎮(zhèn)，田園綜合體，公共服務(wù)均等化，資產(chǎn)證券化，PPP創(chuàng)新與立法等等，仿佛一夜之間千樹(shù)萬(wàn)樹(shù)梨花開(kāi)，一派欣欣向榮景象。

【關(guān)鍵詞】PPP模式   可持續(xù)   發(fā)展

日前，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）一石激起起千層浪，PPP市場(chǎng)也隨風(fēng)起舞，百花齊放的繁華和滿地雞毛的喧鬧，瞬間交織在一起，于是市場(chǎng)有點(diǎn)困惑了。我們有理由靜下心來(lái)，對(duì)PPP進(jìn)行一個(gè)全面梳理。我們應(yīng)該看到在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定性作用等改革方面PPP發(fā)揮了積極作用，同時(shí)也應(yīng)看到當(dāng)前PPP模式發(fā)展所面臨的困境，籍此思考我們繼續(xù)前行的動(dòng)力和方向。

一、當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題

（一）PPP經(jīng)濟(jì)模式不清晰，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用復(fù)雜，各種不同資源交織組合，客觀上要求理解和使用PPP不能簡(jiǎn)單化、符號(hào)化、概念化。從PPP國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，較為成熟的經(jīng)濟(jì)模式主要分為兩大類，即特許經(jīng)營(yíng)類和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類。它們兩者的區(qū)別主要來(lái)自四個(gè)方面;一是風(fēng)險(xiǎn)劃分不同。特許經(jīng)營(yíng)類一般將市場(chǎng)的需求、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)移轉(zhuǎn)給社會(huì)資本方，而購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類中，政府付費(fèi)是基于績(jī)效和可用性，社會(huì)資本方一般不承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)。二是核心公共服務(wù)不同，特許經(jīng)營(yíng)類可以將核心公共服務(wù)（如生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、收費(fèi)等）轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類一般不涉及核心公共服務(wù)（如醫(yī)療、教育服務(wù)），一般只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。三是付費(fèi)方式不同，特許經(jīng)營(yíng)類一般由使用者付費(fèi)，而購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類一般由政府基于績(jī)效和可用性付費(fèi)。四是適用領(lǐng)域不同，特許經(jīng)營(yíng)類更適用于具有可經(jīng)營(yíng)性的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，而購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類主要適用于沒(méi)有或很少有經(jīng)營(yíng)收益的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。目前，市場(chǎng)對(duì)上述模式的認(rèn)識(shí)還存在不少誤區(qū)，仿佛依然還處在窗口期，因此，正確厘清和定義發(fā)展模式，對(duì)PPP的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與PPP模式為例，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)〔2014〕76號(hào)）明確“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”。但財(cái)政部《關(guān)于地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）又將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP模式并列為兩種不同的制度措施。由此可見(jiàn)，財(cái)政部對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和PPP模式的界定，也并不十分清晰，在沒(méi)有進(jìn)一步明確規(guī)制前，實(shí)踐中就蘊(yùn)藏著制度風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政策不協(xié)調(diào)，各部門(mén)還未形成工作合力

2016年7月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了PPP部門(mén)職責(zé)分工，財(cái)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推廣工作。

當(dāng)前，從國(guó)家到地方，發(fā)改和財(cái)政部門(mén)都在全力推進(jìn)PPP工作，不可否認(rèn)兩部門(mén)共同開(kāi)展工作的有利局面，但也客觀存在著工作重復(fù)交叉，信息不對(duì)稱，地方推進(jìn)無(wú)所適從的迷茫和困境。具體來(lái)講，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》和財(cái)政部頒布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，兩文件并未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施做出明確的界定，僅從文件內(nèi)容來(lái)看，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政府工程七大領(lǐng)域。

很多基礎(chǔ)設(shè)施就是在提供公共服務(wù)，同樣，許多公共服務(wù)也需要基礎(chǔ)設(shè)施做載體。就像海綿城市，特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等類項(xiàng)目，本來(lái)就是一個(gè)整體，沒(méi)法切割區(qū)分，而且一旦切割也就無(wú)法集成，發(fā)揮整體效應(yīng)。因此，政令的不完全統(tǒng)一，政策的不完全協(xié)調(diào)，影響了各個(gè)部門(mén)對(duì)本行業(yè)PPP改革的規(guī)劃和監(jiān)管動(dòng)力，也影響了各地方高效開(kāi)展PPP發(fā)展工作。

（三）制度不配套，頂層設(shè)計(jì)還待完善

目前，PPP領(lǐng)域尚無(wú)國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)方案，在部分較為關(guān)鍵問(wèn)題上的規(guī)定還有些模糊不清（如模式問(wèn)題，邊界問(wèn)題，采購(gòu)規(guī)則問(wèn)題等），影響到了社會(huì)資本在投資PPP項(xiàng)目時(shí)的積極性和決心。從當(dāng)前推行PPP的政策目的及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式與我國(guó)現(xiàn)有法律、法規(guī)以及行政審批制度之間的政策沖突和政策執(zhí)行障礙還在持續(xù)，而且隨著PPP模式應(yīng)用范圍的迅速擴(kuò)大，由上述沖突誘發(fā)的許多合法合規(guī)問(wèn)題（如土地、環(huán)保、稅收、國(guó)有資源的配置和管理等）也漸次顯現(xiàn)。有關(guān)部門(mén)為解決PPP爭(zhēng)端而制定的規(guī)范性文件有時(shí)不足以解決爭(zhēng)端，甚至?xí)l(fā)新的爭(zhēng)端，這無(wú)疑是在改變初衷。因此，形成完備的政策梯次，做好與現(xiàn)有法律的有效銜接，就顯得尤為重要。以PPP采購(gòu)需求為例，我國(guó)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在制定時(shí)，并未考慮PPP需求，根據(jù)《政府采購(gòu)法》政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)使用財(cái)政性資金，而PPP的政府方主體可能是政府授權(quán)的國(guó)有企業(yè)。在采購(gòu)規(guī)則方面，因PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，允許雙方談判磋商，而現(xiàn)行規(guī)則禁止招標(biāo)過(guò)程中進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判。再如PPP采購(gòu)相對(duì)價(jià)格來(lái)說(shuō)，更看重社會(huì)資本的專業(yè)技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)，而兩部法律都希望低價(jià)中標(biāo)，這就不能適應(yīng)PPP項(xiàng)目的多元化評(píng)價(jià)要求。因此，許多現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于PPP來(lái)講不能簡(jiǎn)單適用（包括《行政訴訟法》、《行政許可法》、《預(yù)算法》、《合同法》、《仲裁法》、《物權(quán)法》、《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《土地管理法》、，《公路法》、《環(huán)境保護(hù)法》等）。因此在統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)方面，必須防止出現(xiàn)過(guò)去分工分家、分工分治、九龍治水，制度、監(jiān)管碎片化的局面，必須統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，在統(tǒng)一立法下分類規(guī)制，然后配套政策、制度體系。

二、對(duì)策及建議

為了實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的深度融合，正確處理好發(fā)展、規(guī)范與市場(chǎng)的關(guān)系，建議從以下方面切實(shí)有效推進(jìn)PPP發(fā)展。

（一）堅(jiān)持市場(chǎng)化原則

PPP模式是通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本，突破財(cái)政預(yù)算不足時(shí)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的限制，發(fā)揮社會(huì)資本專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，改進(jìn)公共服務(wù)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅體制以及投融資體制機(jī)制改革，提升公共治理能力，使公共服務(wù)提質(zhì)增效，這就意味著利用市場(chǎng)力量做好公共服務(wù)就必須發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在此過(guò)程中政府既是公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，又是PPP政策的制定者，也是合同履約的監(jiān)管者。政府如何平衡這幾重身份，做到不越位、不錯(cuò)位。只有堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，強(qiáng)化公平透明，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，保障合同各方的合法權(quán)益，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。

（二）完善立法，規(guī)范發(fā)展

當(dāng)前加快PPP立法進(jìn)程是非常必要的。PPP是催化劑，也是倒逼法治化進(jìn)程的機(jī)制創(chuàng)新，沒(méi)有強(qiáng)有力的法治保障，就不可能形成PPP的可持續(xù)性。PPP使用領(lǐng)域廣泛、模式眾多，應(yīng)該盡快明確立法重點(diǎn)調(diào)整的領(lǐng)域及模式，逐步完成PPP領(lǐng)域高位階立法及配套法規(guī)制度建設(shè)。不能把太多希望寄托于各部門(mén)的規(guī)范性文件之上，或者是國(guó)外采取的那種手冊(cè)、指南、指令一類的文件上。國(guó)外沒(méi)有專門(mén)立PPP法，更多的原因是其法治環(huán)境相對(duì)完善，市場(chǎng)規(guī)則持續(xù)有效，契約精神深入人心。我國(guó)有我國(guó)的國(guó)情，不能簡(jiǎn)單類比。2017年3月20日，國(guó)務(wù)院要求，盡早出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目引入社會(huì)資本條例》，這有望成為PPP市場(chǎng)的“定心丸”。

（三）剎住“偽PPP”盛行之風(fēng)，加大處罰力度

隨著地方各級(jí)政府債務(wù)管理不斷走向規(guī)范和透明，在合規(guī)舉債受到嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，PPP非常容易成為一些地方違法違規(guī)舉債的“外殼”。以PPP名義采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購(gòu)，明股實(shí)債，固定回報(bào)等變相融資行為已過(guò)度泛化，愈演愈烈。不難發(fā)規(guī)，“偽PPP”看似“一舉多得”，但于法無(wú)據(jù)，與法相悖，不論對(duì)政府、社會(huì)資本或金融機(jī)構(gòu)都蘊(yùn)含者極大風(fēng)險(xiǎn)。而且泛濫使用必將加重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)格監(jiān)管，同時(shí)強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和處罰力度，還PPP一片藍(lán)天。

總之，PPP發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)全新階段，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，希望與困惑同行，問(wèn)題與答案相克相生。撥亂反正、去偽存真、滌濁揚(yáng)清，才會(huì)使PPP發(fā)展走向科學(xué)、規(guī)范、可持續(xù)的軌道。（此文獲我會(huì)2017年度優(yōu)秀論文征選活動(dòng)一等獎(jiǎng)）

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