李小林解讀國辦41號文
整合共享公共資源交易平臺的數(shù)字化路徑與目標
導讀：
2019年5月19日，國務院辦公廳印發(fā)了《深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》（【2019】41號 ）（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》作為深化全國公共資源交易平臺整合共享的綱領性文件，為深化公共資源交易改革指明了方向。
近期，中國招標投標公共服務平臺高級專業(yè)顧問、中國招標投標協(xié)會副會長李小林對國辦41號文《指導意見》做了深度解讀，《整合共享公共資源交易平臺的數(shù)字化路徑與目標 》一文從公共資源交易平臺體系、供給市場一體公共服務體系、公共資源交易智慧監(jiān)管體系、市場化和專業(yè)化交易服務體系四大方面深入剖析，以期行業(yè)同仁能更好地理解《指導意見》的指導方向，共同協(xié)力推動“互聯(lián)網(wǎng)+招標采購”行業(yè)領域長足有序的持續(xù)發(fā)展。
整合共享公共資源
交易平臺的數(shù)字化路徑與目標
2015年以來，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國務院有關部門，按照《國務院辦公廳關于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)【2015】63號）（以下簡稱《工作方案》），制定《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（國家發(fā)改委【2016】第39號令），全面啟動推進整合規(guī)范工程建設招標投標、政府采購、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易等公共資源交易平臺。
同時，依據(jù)《國務院辦公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)【2015】51號）以及《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》（【2016】75號），創(chuàng)新公共資源配置方式，依法監(jiān)督規(guī)范公共資源交易秩序，取得了初步成效。
但是，公共資源市場配置機制尚待完善，交易一體化公共服務體系有待健全，傳統(tǒng)行政監(jiān)管分割封閉、缺失和越位干預問題尚未完全解決、市場交易實施主體職責權利虛化和社會監(jiān)督約束缺失依然并重。傳統(tǒng)公共資源交易配置專業(yè)精準度低、效率低、成本高等問題只能通過深化改革市場交易機制和創(chuàng)新監(jiān)管路徑，才能獲得根本破解。
為此，2019年5月19日，國務院辦公廳印發(fā)了《深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》（【2019】41號 ）。
《指導意見》堅持以新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展為指導思想，以供給側結構性改革為主線，充分運用市場價值規(guī)律，融合互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化技術，優(yōu)化公共資源數(shù)字化交易服務，創(chuàng)新公共資源交易在線監(jiān)管體制和監(jiān)管方式。提出了當前和今后一段時期，深化公共資源交易平臺整合共享的基本原則、主要目標任務和創(chuàng)新優(yōu)化交易服務和監(jiān)管體系的可行路徑。
我們需要深入系統(tǒng)地學習理解，才能深入推進改革創(chuàng)新實踐，才能實現(xiàn)整合共享公共資源交易平臺的預期目標：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新完善公共資源市場化配置以及公平競爭交易機制，優(yōu)化提高公共資源配置效益效率。
協(xié)同整合共享公共資源交易平臺體系
一、《指導意見》以《工作方案》為基礎，突破以往“交易場所物理整合與交易服務管理機構化學整合路徑，以及綜合監(jiān)督制約行業(yè)監(jiān)管”的公共資源交易平臺的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，創(chuàng)新建立了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共資源交易服務與監(jiān)督的全新模式。通過互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化路徑，建設一體互聯(lián)開放共享市場交易信息公共服務體系，建立大數(shù)據(jù)智慧行政監(jiān)督和社會公眾協(xié)同監(jiān)督體系以及市場主體誠信自律機制。
《指導意見》按照“應進必進，平臺之外無交易”的基本原則，要求2020年全面覆蓋并分階段、分類別整合規(guī)范工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購等，清單目錄范圍內(nèi)各類可市場化配置的公共資源交易，納入全國公共資源交易平臺體系。據(jù)此目標，整合規(guī)范的主要任務和實現(xiàn)路徑可以概括為三個方面：
（一）建立公共資源交易平臺分類統(tǒng)一的交易規(guī)則和交易服務標準體系。國家和省級人民政府按照整合共享公共資源交易平臺基本共性要求，并尊重行業(yè)分類差別和專業(yè)個性需求，依法規(guī)范制定分類統(tǒng)一的基本交易制度規(guī)則、交易技術標準和交易數(shù)據(jù)規(guī)范。這是整合共享公共資源交易平臺體系的制度基礎。
（二）建設公共資源交易平臺一體互聯(lián)電子信息系統(tǒng)。全國各層級公共資源交易平臺應當通過建設電子公共服務系統(tǒng)開放對接互聯(lián)各類電子交易系統(tǒng)和各層級相應行政監(jiān)管系統(tǒng)，構成全國一體化縱橫互聯(lián)的公共資源交易平臺電子信息系統(tǒng)。電子信息系統(tǒng)既是整合共享全國公共資源交易平臺，保障公共資源交易要素信息一體暢通流動和公開聚合共享的核心體系，也是實現(xiàn)公共資源交易全流程電子化專業(yè)化的技術基礎。
電子公共服務系統(tǒng)和行政監(jiān)督系統(tǒng)可以由各級政府按照公共資源交易和監(jiān)督的實際需要協(xié)同建設運營。不同行政部門的監(jiān)督系統(tǒng)可以依托公共服務系統(tǒng)聯(lián)合建設運營，并按行政職能分設通道和窗口，或者按不同層級的行政區(qū)域聯(lián)合建設運營。電子公共服務系統(tǒng)既要為各行業(yè)、各專業(yè)和各主體電子交易系統(tǒng)和行政監(jiān)管系統(tǒng)提供互聯(lián)對接通道與接口，又要為公共資源交易項目要素信息和交易主體資格業(yè)績信用信息，提供一體開放互聯(lián)和實時公開共享大數(shù)據(jù)服務。
電子交易系統(tǒng)主要由省市政府組建的公共資源交易服務機構、行業(yè)部門以及各類市場主體按照公共資源交易分類標準和全流程電子交易需求，獨立建設運營，并通過公共服務系統(tǒng)互聯(lián)對接的專業(yè)電子交易系統(tǒng)。
（三）加強供給公共資源交易平臺公共技術和信息服務。提供行業(yè)行政監(jiān)督系統(tǒng)服務窗口和互聯(lián)通道以及在線大數(shù)據(jù)智慧檢測監(jiān)督工具；提供跨行業(yè)跨區(qū)域評審專家?guī)旎ヂ?lián)網(wǎng)絡通道與接口，共享優(yōu)質(zhì)專家資源服務；提供專家異地遠程選聘和異地在線評審交易公共通道和評審數(shù)據(jù)服務；提供市場主體網(wǎng)絡CA數(shù)字身份軟證書（去證書物理介質(zhì)）通用共享和手機移動便捷認證使用服務；提供電子交易系統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)絡通道和市場交易主體唯一集中入網(wǎng)節(jié)點與接口服務；提供市場專業(yè)交易工具的公共標準集成技術以及市場主體個性便捷移動使用等公共技術服務。
根據(jù)《指導意見》的目標要求和實現(xiàn)路徑，“到2020年，適合以市場化方式配置的公共資源基本納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系”。因此，國家和省建立目錄清單范圍的各類公共資源交易應當全部規(guī)范納入公共資源交易平臺體系。也即納入一個由電子公共服務系統(tǒng)互聯(lián)對接符合規(guī)定標準的各類專業(yè)電子交易系統(tǒng)，以及依法規(guī)范的交易服務規(guī)則、設施與監(jiān)督體系。各地方政府應當按照本區(qū)域公共資源交易結構和規(guī)模需求，有序開放接納和整合規(guī)范各類主體建設運營供給，并應當由交易主體依法自主選擇使用專業(yè)匹配的電子交易系統(tǒng)及其服務要素。
二、優(yōu)化供給市場一體公共服務體系
唯有建立市場信息一體共享體系，才能支撐建立市場一體開放競爭的法治和信用體系。全國各層級公共資源交易平臺需要通過建立電子公共服務系統(tǒng)對接互聯(lián)市場各類專業(yè)電子交易系統(tǒng)和各層級相應行政監(jiān)管系統(tǒng)，構成全國公共資源交易平臺一體互聯(lián)的電子信息系統(tǒng)。
因此，建設運營供給一體化電子公共服務系統(tǒng)是整合規(guī)范公共資源交易平臺體系最核心的技術基礎設施；是保障公共資源交易市場要素信息一體暢通流動和整合共享的核心樞紐；同時，也是各地方目前整合規(guī)范公共資源交易平臺最薄弱的基礎。因此，迫切需要地方公共資源交易平臺服務和管理機構統(tǒng)一公共服務意識，強化公共服務職責定位，優(yōu)化供給公共信息和技術服務。
建設和優(yōu)化供給公共資源交易一體化電子公共服務系統(tǒng)，可以有效實現(xiàn)市場信息一體聚合和公開共享，破除傳統(tǒng)公共資源交易市場條塊分割保護壁壘，從而可以有效促進市場資源要素一體開放流動和公平競爭，實現(xiàn)市場主體資格能力業(yè)績和行為信用客觀永久記錄、立體聚合共享以及市場自律評價激勵約束；可以有效發(fā)現(xiàn)、遏制和永久追溯弄虛作假、違法交易和非法干預等行為，從而可以有力推進政府轉變職能并實現(xiàn)事中事后在線透明監(jiān)督，建立政府和社會公眾協(xié)同立體監(jiān)督體系，同時，回歸確立公共資源市場主體依法自主交易的權利和法律責任約束。
為此，整合規(guī)范公共資源交易平臺應當立足建立供給市場交易信息一體共享公共服務體系，通過電子公共服務系統(tǒng)開放互聯(lián)各類符合規(guī)定標準的電子交易系統(tǒng)以及行政監(jiān)督系統(tǒng)。按照市場交易需求和行政監(jiān)管要求，實時交互和規(guī)范共享市場主體資格業(yè)績信用信息和公共資源項目交易信息，滿足市場主體及其資源要素自由流動、客觀識別以及公正評價的需要；滿足公共資源要素跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨平臺開放競爭、公平交易和優(yōu)化配置的需要；滿足各類行政監(jiān)督部門和社會公眾突破公共資源交易行為及其電子交易系統(tǒng)所在地域空間和交易時間的限制，按其職責范圍依法跨區(qū)域協(xié)同履行立體聚合監(jiān)督的需要。
三、創(chuàng)建公共資源交易智慧監(jiān)管體系
《指導意見》要求：“堅持公開透明，推動公共資源陽光交易。實行公共資源交易全過程信息公開，保證各類交易行為動態(tài)留痕、可追溯，大力推進部門協(xié)同監(jiān)管、信用監(jiān)管和智慧監(jiān)管”。同時要求，“取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標報名、招標文件審查、原件核對等事項，以及能夠采用承諾制和事中事后監(jiān)管解決的前置審批或審核環(huán)節(jié)”。
整合規(guī)范公共資源交易平臺電子信息系統(tǒng)，建立市場交易信息一體互聯(lián)與聚合共享體系，必將為政府深化放管服改革，轉變監(jiān)管職能，優(yōu)化市場營商環(huán)境，依法取消交易前置審批核準以及現(xiàn)場旁站監(jiān)視等傳統(tǒng)監(jiān)管方式，創(chuàng)新公共資源交易事中、事后在線數(shù)字智慧監(jiān)管，提供可行可靠的技術基礎。
首先，永久留存電子交易信息，可以永久追溯違法交易行為。電子交易系統(tǒng)通過客觀記錄、永久留存和不可撤銷的公共資源交易全過程數(shù)據(jù)，可以永久追溯違法違規(guī)交易行為，為市場交易與市場監(jiān)管實現(xiàn)有效分離，實行簡政放權，取消事前審批、核準交易監(jiān)管事項，實行交易事中事后在線檢查監(jiān)督，提高行政監(jiān)督的規(guī)范透明度和效率，減少行政對交易行為的直接干預，提供了切實可行的技術保障。同時將有效推進各類公共資源交易實施主體回歸確立依法自主交易的權利和法律責任，有效激發(fā)各類市場主體的競爭活力。
其次，有效推進市場信用監(jiān)管。建立和依托公共資源交易信息一體互聯(lián)流動和公開共享體系，可以充分發(fā)揮社會公眾和相關行政監(jiān)管部門有效協(xié)同監(jiān)督作用，對公共資源交易相關市場主體進行大數(shù)據(jù)動態(tài)分析與立體跟蹤監(jiān)督。這必將強化市場主體的信用與法律責任，有效約束各方交易主體和監(jiān)督主體嚴格自律規(guī)范。
再次，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)協(xié)同智慧監(jiān)管。充分運用電子公共服務系統(tǒng)整合共享公共資源交易大數(shù)據(jù)以及云計算技術，可以有效預測、預警、預防并及時發(fā)現(xiàn)與協(xié)同處置違法交易以及違法監(jiān)管行為，提高公共資源交易行政監(jiān)督的前瞻性、針對性、制約性和有效協(xié)同性。同時，可以為政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)投資結構、預測規(guī)劃和布局宏觀經(jīng)濟政策、規(guī)范市場法治和信用秩序，優(yōu)化市場營商環(huán)境，提供市場大數(shù)據(jù)智慧服務。
四、建立市場化和專業(yè)化交易服務體系
公共資源市場化配置具有雙重屬性的要求。既應當符合公共資源社會公共屬性的統(tǒng)一目標要求，依法監(jiān)督規(guī)范市場公平競爭交易秩序，有效禁止違法交易行為，維護國家和社會公共利益以及市場主體的權利責任；又應當滿足公共資源交易項目自然屬性的個性目標要求，實現(xiàn)項目使用功能與性能、質(zhì)量與周期、效益與效率及其物有所值的專業(yè)個性需求。整合共享公共資源交易平臺應當充分利用互聯(lián)網(wǎng)連接、融合、透明、協(xié)同、共享的特性及其建立的市場交易信息一體互聯(lián)共享體系，完全能夠實現(xiàn)公共資源交易相同社會公共屬性和不同專業(yè)自然屬性的雙重要求。
這也是正確認識和有效實施整合共享公共資源交易平臺的關鍵節(jié)點、重點和難點。公共資源涵蓋類別眾多、項目資源特性和需求各異。特別是招標采購非標準定制類工程建設項目，需要使用專業(yè)的方法、要素和標準，科學尋源、評價、選擇與項目專業(yè)個性需求精準匹配的技術經(jīng)濟管理解決方案及其有相應資格能力的交易合作對象。因此必然要求完成招標采購全流程的電子交易系統(tǒng)具有專業(yè)化服務能力，并應當按照市場化競爭和專業(yè)化分工建設與協(xié)同運營服務。
因而，各地方政府不應當統(tǒng)攬建設并指定集中供給電子交易系統(tǒng)。這既是運用市場競爭機制，實現(xiàn)專業(yè)、精準優(yōu)化配置公共資源的基本要求，也是各地方整合共享公共資源交易平臺，需要正確把握和穩(wěn)妥解決這一關系政府與市場二者功能定位邊界并因此被社會聚焦關注的經(jīng)濟體制改革難題。
總體來說，政府功能作用主要應當強化供給公共服務和創(chuàng)新行政監(jiān)管方式，優(yōu)化市場營商環(huán)境，深化完善公共資源市場化配置機制，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。為此，地方政府及其公共資源交易服務和管理機構應當積極創(chuàng)造條件有序開放公共資源交易服務市場，逐步引入市場主體（社會資本）競爭建設供給電子交易系統(tǒng)以及相關交易服務設施，或者在原有集中建設供給電子交易系統(tǒng)的基礎上，加快推進專業(yè)交易工具產(chǎn)品的市場化分離運營。政府不宜自行建設和強制集中運營電子交易系統(tǒng)，主要有以下四個原因：
一是各類公共資源交易項目的行業(yè)差異性和非標定制類項目專業(yè)特性決定，電子交易系統(tǒng)服務模塊和專業(yè)交易工具應當體現(xiàn)行業(yè)差異和項目專業(yè)個性定制需求，一個電子交易系統(tǒng)可以設置和集成多個專業(yè)模塊，但是不能建成僅僅滿足簡易的交易流程信息系統(tǒng)，從而無法按照項目復雜的專業(yè)個性需求，以及科學評價和選擇精準匹配的交易方案，由此失去電子交易系統(tǒng)專業(yè)服務的本源功能。
同時，傳統(tǒng)電子交易系統(tǒng)以監(jiān)管為中心的多功能混合交易服務，應當逐步轉變成為以市場交易需求為中心，推進與交易主體密切關聯(lián)的交易信息制作與交互的專業(yè)交易工具功能，與交易程序信息集成、公開、存儲的交易平臺綜合功能，二者實現(xiàn)第二次網(wǎng)絡功能專業(yè)分離運行和互聯(lián)協(xié)同服務，同時，推進專業(yè)交易工具逐步向市場化、標準化、專業(yè)化、個性化和集約化的產(chǎn)品發(fā)展。
公共資源交易平臺服務機構集中建設運營的電子交易系統(tǒng)，與專業(yè)交易工具實現(xiàn)分離運營服務和市場化、產(chǎn)品化發(fā)展，能夠逐步化解公共資源交易平臺服務機構與市場主體分別建設運營電子交易系統(tǒng)之間的矛盾，滿足二者各自的市場定位目標；滿足市場交易主體專業(yè)個性和便捷的交易服務需求；適應招標采購代理機構小型、分散、一次、流動的服務業(yè)態(tài)結構。
二是唯有鼓勵電子交易系統(tǒng)實行市場化公平競爭，才能不斷滿足公共資源交易規(guī)模持續(xù)增長和專業(yè)化、柔性化、個性化和精準化交易服務持續(xù)提升的需求。
三是必須維護公共資源交易主體的權利和責任，特別應當保障企業(yè)交易主體按照企業(yè)供應鏈管理要求與項目專業(yè)個性需求，依法自行建設或者自主選擇匹配的專業(yè)電子交易系統(tǒng)及其相應服務，首先從省內(nèi)跨區(qū)域選擇電子交易系統(tǒng)開始，由此真正維護和約束市場交易主體的權利責任，并有效提升公共資源交易配置的效率效益。
四是實踐證明，政府自行建設和強制指定使用電子交易系統(tǒng)，由于缺乏有效激勵機制以及持續(xù)優(yōu)化提升電子交易系統(tǒng)服務功能效率的動力以及資源保障能力，因而往往無法滿足上述交易服務需求，既會損害市場交易主體特別是企業(yè)自主交易的權利；又會浪費社會化電子交易系統(tǒng)和交易服務設施等可以共享的資源；同時，也不符合政府放管服改革要求。
為此，《指導意見》以及國務院有關部委關于整合規(guī)范公共資源交易平臺、推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動以及推行電子招標投標等一系列政策，分別明確要求：“按照市場化、專業(yè)化和集約化方向建設運營和推廣電子招標投標”?！肮膭铍娮咏灰紫到y(tǒng)市場化競爭，各地不得限制和排斥市場主體依法建設運營和對接電子交易系統(tǒng)”?！爸醒牍芾砥髽I(yè)電子招標采購交易系統(tǒng)應當通過國家電子招標投標公共服務系統(tǒng)有序納入公共資源交易平臺”。同時，“鼓勵同一省域內(nèi)市場主體跨地市自主選擇平臺進行公共資源交易”。
我們應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持以供給側結構性改革為主線，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。按照新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展定位，正確認識和深化落實公共資源交易平臺整合共享的目標要求和創(chuàng)新數(shù)字化實現(xiàn)路徑。整合共享公共資源交易平臺是一個龐大復雜的社會系統(tǒng)工程，也是全面整合、漸進規(guī)范和深化改革的推進過程。政府、企業(yè)與社會需要形成共識并協(xié)同推進，市場機制與行政手段需要相互聯(lián)動互補；頂層制度設計與低層基礎標準需要相互結合。
同時，規(guī)范整合共享公共資源交易平臺應當融合互聯(lián)網(wǎng)思維和技術，堅持同時供給滿足雙重需求服務。既要立足整合共享市場信息公共服務與運用大數(shù)據(jù)在線規(guī)范監(jiān)督市場交易秩序；又要滿足供給和不斷優(yōu)化專業(yè)個性、精準和價值的交易服務。由此持續(xù)激發(fā)市場主體競爭活力和創(chuàng)新動力，并強化市場主體法律信用責任約束力；創(chuàng)新構建政府數(shù)字智慧協(xié)同監(jiān)管體系，依法規(guī)范市場公平競爭交易秩序。優(yōu)化提高公共資源市場配置效率效益，助力推動高質(zhì)量發(fā)展。